Институциональная структура европейского союза. Институты и органы европейского союза

Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ Морозов Андрей Николаевич

§ 1. Институциональная система Европейского Союза и виды актов, принимаемых Европейским Союзом

Институциональная система Европейского Союза – понятие, характеризующее систему существенных элементов Европейского Союза как международной межправительственной организации (ММПО), включая его организационную структуру, механизм взаимодействия органов внутри данной международной организации за ее пределами, а также вопросы компетенции и порядок принятия различных актов органами. Исходя из данного понимания, «институциональная система», или «институционная система», как ее еще называют в науке международного и европейского права, – категория, которая наиболее четко отражает специфические элементы внутреннего и внешнего содержания Европейского Союза как международной межправительственной организации особого рода. Она не является раз и навсегда данной категорией: за время развития западноевропейской интеграции она претерпела изменения, причем немалые, как ее формы, так и содержания.

В самом деле, первоначально, на этапе формирования каждое из трех Европейских Сообществ обладало собственной институционной структурой, т. е. было наделено своими институтами, которые, в свою очередь, обладали собственной компетенцией и отличались друг от друга порядком формирования. Так, в Европейском объединении угля и стали (ЕОУС) основным органом по принятию решений был Верховный орган, в то время как в ЕЭС и Евратом близкий по характеру орган именовался Комиссией. В зарубежной доктрине также справедливо отмечается, что Европейский Союз за несколько последних десятилетий развивается по пути построения системы независимых институтов, которые принимают решения в отношении государств – членов ЕС. Как отмечает М. Савино, институциональная структура основывается на принципе институционального баланса, в соответствии с которым институты ЕС действуют в соответствии с распределением полномочий, предусмотренными учредительными договорами.

В то же время необходимо проводить отличия между понятием «институт» ЕС и «орган» ЕС. По мнению М. М. Бирюкова, термин «институт» в европейском праве относится к учреждениям Союза, наделенным полномочиями принимать юридически обязательные решения. В остальных случаях используется понятие «орган». Такое разделение было заложено в Договоре об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г., инициированным Францией, составленном на французском языке, а значит, с использованием французской терминологии и правовых традиций этой страны. С таким пониманием значения слов «орган» и «институт» и был сделан перевод Договора об ЕОУС на русский язык.

Лиссабонский договор существенно повысил эффективность функционирования институтов Европейского Союза и выводит интеграцию на новый уровень, способствует улучшению условий ведения бизнеса. В соответствии с Договором о Европейском Союзе (в ред. Лиссабонского договора) Европейский Союз располагает обширным институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий.

Институтами Европейского Союза являются:

Европейский парламент;

Европейский совет;

Совет;

Европейская комиссия;

Суд;

Европейский центральный банк;

Счетная палата.

Совокупность указанных органов Европейского Союза, каждый из которых является институтом ЕС, наделенным специфическими полномочиями, образует институциональную основу Европейского Союза. При этом каждый институт ЕС действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в учредительных Договорах ЕС, в соответствии с предусмотренными указанными Договорами процедурами, условиями и целями. Европейский парламент, Европейский совет, Совет и Европейская комиссия являются политическими органами ЕС и имеют непосредственные полномочия (в том числе совместно) по принятию основных нормативных правовых актов Европейского Союза. Отсюда разделение на два вида органов: институты и вспомогательные органы.

По мнению Л. М. Энтина, институциональная система, сформированная вначале Европейскими Сообществами, а далее в модифицированном виде – Европейским Союзом, имеет специфическую концептуальную основу, которая определяется выбранной моделью межгосударственной интеграции. Путем избранной Европейским Союзом институциональной системы решается в первую очередь задача не предотвращения узурпации власти, а обеспечения сбалансированного сочетания властных полномочий государств-членов в рамках образованного ими интеграционного образования. В результате применительно к Европейскому Союзу можно говорить не о разделении властей, а о распределении суверенных полномочий между государствами-членами и самим интеграционным образованием. Таким образом, в основе построения институтов Европейского Союза лежит не концепция разделения властей, а концепция распределения полномочий.

При этом специфичность институциональной системы Европейского Союза, связанная в том числе с особенностями его правовой природы как международной организации особого рода, не дает юридических оснований для проведения однолинейного сравнения с национальными институциональными системами, хотя такие сравнения встречаются в доктрине европейского права. Так, Б. Н. Топорнин писал: «Состав институциональной системы, распределение функций и полномочий между ее компонентами отличаются от институциональных систем международных организаций, с одной стороны, и от национальных институциональных систем – с другой. Если судить по стандартам международной организации, то в институциональной системе Сообществ явно «лишними» представляются структуры, имеющие внутреннее предназначение, отражающие потребности управления Сообществами как единым организмом. В то же время такая институциональная система явно не «дотягивает» до классических образцов государственной организации. Это особенно заметно с позиций принципа разделения властей. Хотя функции законодательной, исполнительной и судебной властей в институциональной системе не только существуют, но и активно проявляются, их институционализация шла иным путем».

На наш взгляд, из обозначенного ранее понимания, согласно которому не концепция разделения властей, а концепция сбалансированного распределения полномочий составляет основу институциональной системы ЕС, она сама по себе не должна соотноситься с государственно подобной институализацией, «мерилом» которой выступают три ветви власти в системе государственного распределения полномочий. Модель межгосударственного интеграционного образования, являющегося в настоящее время Европейским Союзом, «сотканная» из Европейских Сообществ, каждое из которых согласно учредительным документам в той или иной специальной части обладало международной договорной правоспособностью, была изначально ориентирована на максимально возможное, но постепенное сближение государств-членов, без пугающего отказа их от суверенитета как такового на этапах зарождения и функционирования Сообществ. Отсюда – отсутствие строго юридической дихотомии контрольно исполнительных функций у какого-либо органа, совмещенные и перекрещивающиеся полномочия «сквозного» характера, как, например, представительство на международной арене, у Европейской комиссии и Совета. Данная практика отчасти направлена на взаимное «страхование» как исполнения функций, так и в большей степени – на поддержание устойчивости межгосударственного объединения, которое должно опираться на несколько «центров тяжести» не только в политико-правовой и институциональной системах, так и в более глубоком плане обеспечивать бесперебойное и взаимодополняющее функционирование указанных институтов в части их компетенции и полномочий.

В связи с этим кажущаяся «излишность» и «нагроможденность» правовой архитектоники Европейских Сообществ, а в настоящее время Европейского Союза является, наоборот, рациональным и обоснованным подходом к выбранной международно-правовой модели интеграции на базе все более усложняющейся и расширяющейся международной организации.

При этом современные концепции развития права Европейского Союза все больше употребляют ссылку на необходимость совершенствования институционального баланса в рамках ЕС. «Большинство специалистов по праву ЕС считают, что институциональный баланс должен основываться на принципе разделения властей. Хотя при этом большая часть ученых считают, что подобное разделение даже в ЕС неполное:

Европейский парламент не обладает в чистом виде правом законодательной инициативы;

В Совете, остающимся ключевым законодательным органом ЕС, заседают, как известно, представители исполнительной власти государств-членов;

Европейская комиссия – прообраз исполнительной власти – обладает очень широкими возможностями в рамках делегированного законодательства, а также долгое время сохраняла монополию на законодательную инициативу».

Таким образом, в европейской юридической доктрине центральное место отводится анализу институциональной системы ЕС с учетом как политических, так и правовых факторов. С юридической точки зрения – пишет Ж.-П. Жак – принцип институционального баланса является одним их проявлений правила, согласно которому институты должны действовать в рамках их компетенции.

Как отмечает Й. Монар, институциональный баланс, к которому так стремятся институты ЕС, нуждается в совершенствовании, в то же время реформа учредительных договоров ЕС (в том числе с учетом принятия Лиссабонского договора) показывает, что постепенно эволюционирует и первичное право ЕС. Это, в свою очередь, означает, что институциональная система ЕС наращивает гибкость и вариативность, формы конвергенции и взаимного влияния институтов оттачиваются и приобретают необходимые качества межинституционального характера.

Для иллюстрации указанных тезисов кратко рассмотрим сущность и специфику отдельных институтов Европейского Союза.

Институты ЕС находятся во взаимодействии между собой на партнерской и доброжелательной основе, т. е., как указывает п. 2 ст. 13 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора (бывшая ст. 9), «поддерживают между собой лояльное сотрудничество». При этом положения о Европейском центральном банке и Счетной палате, а также детальные положения об отдельных институтах содержатся также в Договоре о функционировании Европейского Союза. Европейскому парламенту, Совету и Европейской комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, осуществляющие консультативные функции. В свою очередь, каждый институт и некоторые вспомогательные органы окружены поистине созвездием комитетов и рабочих групп, многие из которых создаются на постоянной основе, другие являются органами ad hoc .

Европейский парламент является политическим органом Европейского Союза, который чаще всего именуется представительным органом ЕС. Этому подходу способствует формулировка ст. 14 (бывшей ст. 9 А) Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которой Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза. Совместно с Советом Европейский парламент осуществляет законодательную и бюджетную функции, а также функцию политического контроля и консультативную функцию согласно условиям, предусмотренным договорами ЕС. Европейский парламент избирает Председателя Европейской комиссии. Формирование Европейского парламента как действительного международного органа непосредственной демократии является уникальным по сравнению с большинством международных организаций и межгосударственных объединений, где в подавляющем большинстве случаев представительными функциями наделены от имени государств-членов их делегаты, в то время как с 1976 г. действовавшая до образования Европейского парламента Парламентская Ассамблея Европейских Сообществ стала формироваться на основе прямых выборов с учетом применения всеобщего избирательного права. В то же время Европейский парламент не аккумулирует в себе реальных законодательных полномочий, коими наделены парламенты в государствах. Как отмечает Л. М. Энтин, «действующие постановления и практика подтверждают, что Европейский парламент пока остается преимущественно консультативным органом. В системе институтов Европейских Сообществ и Союза Парламент далеко уступает по своей значимости Совету и Комиссии. Упрек в дефиците демократии, который зачастую адресуют Сообществам и Союзу, основывают прежде всего на том, что Европейский парламент носит в значительной мере декоративный характер и не оказывает реального, а тем более решающего воздействия на процесс принятия решений».

В то же время Лиссабонский договор привнес новые элементы в деятельность Европейского парламента, усиливающие его роль в системе органов ЕС, а также наделил его новыми полномочиями.

Европейской комиссии принадлежит, на наш взгляд, центральная роль в определении направлений развития коммунитарного права, а значит, она является своего рода «ядром» институциональной системы ЕС, сосредоточивая в себе наиболее обширные кумулятивные полномочия. Именно поэтому Т. К. Хартли начинал исследование политических институтов Европейского Сообщества именно с Европейской комиссии (далее – Комиссия). «Комиссия, – отмечает Т. К. Хартли – представляет собой институт, где федералистские тенденции проявляются наиболее полно. Первоначально предполагалось, что Комиссия будет выражать интересы Сообщества и послужит основным органом, обеспечивающим дальнейшую интеграцию. Наиболее важные аспекты деятельности Комиссии на настоящий момент: представление предложений о политике Сообщества, посредничество между государствами-членами в целях реализации этих предложений, координация национальных политик государств-членов и контроль за реализацией политики Сообщества».

Как отмечается в Договоре о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, Комиссия продвигает общие интересы Европейского Союза и с этой целью выступает с соответствующими инициативами. Она следит за применением договоров и мер, принятых институтами на основании последних, осуществляет надзор за применением права Союза под контролем Суда Европейского Союза. Комиссия также исполняет бюджет и управляет программами ЕС. От имени Европейского Союза она осуществляет координационную, исполнительную и управленческую функции согласно условиям, предусмотренным учредительными договорами ЕС. За исключением общей внешней политики и политики безопасности и иных случаев, предусмотренных договорами, Европейская комиссия обеспечивает представительство ЕС на международной арене. Кроме того, Европейская комиссия выступает с инициативами по составлению ежегодной и многолетней программ Союза в целях достижения межинституционных соглашений.

При нормотворческой и правореализационной функциях Комиссия чаще всего взаимодействует с Советом. При этом существует несколько форм подобного взаимодействия: комитетская консультативная процедура, комитетская управленческая процедура и комитетская регулятивная процедура, которые в различных вариантах обусловливают совместное принятие решений Комиссией и Советом, т. е. кумулятивный характер компетенции Комиссии по определенным наиболее значимым для ЕС вопросам.

Срок полномочий и требования к членам Комиссии определены в ст. 17 (бывшей ст. 9 D) Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора. Так, срок полномочий Комиссии составляет пять лет. Члены Комиссии отбираются на основании их общей компетентности и европейской преданности из числа лиц, обеспечивающих любые гарантии своей независимости. Комиссия осуществляет свои обязанности полностью независимо, при этом гарантиями такой независимости и беспристрастности выступает положение Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которому члены Комиссии не запрашивают и не принимают инструкции ни от какого правительства, института, органа или учреждения. Они воздерживаются от любых действий, не совместимых с их функциями или с исполнением их задач.

Подобное положение Комиссии по отношению к национальным органом государств-членов явилось прогрессивным достижением еще Европейских Сообществ, когда она получила одобрение и поддержку государств в рамках начатых серьезных реформ. Как справедливо отмечает Т. К. Хартли, «Комиссия способна на многое, если пользуется доверием государств-членов. Ценным качеством является ее беспристрастность. Государства-члены готовы признать роль Комиссии, так как верят в ее непредвзятое к ним отношение».

Что касается состава Европейской комиссии, то в соответствии с Договором о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора действует два порядка укомплектования ее состава. В частности, в первый состав Комиссии, назначенной между днем вступления в силу Лиссабонского договора и 31 октября 2014 г., т. е. на переходный период, включая ее Председателя и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, который является одним из ее вице-председателей, входит по одному гражданину от каждого государства-члена. С 1 ноября 2014 г. в состав Комиссии, включая ее Председателя и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, будет входить такое число членов, которое соответствует двум третям от количества государств-членов, если только Европейский совет, постановляя единогласно, не решит изменить это число.

Члены Комиссии отбираются среди граждан государств-членов по системе строго равноправной ротации между государствами-членами, позволяющей отразить демографический и географический диапазон всех государств-членов. Данную систему единогласно устанавливает Европейский совет в соответствии со ст. 244 Договора о функционировании Европейского Союза. Достаточно широкими полномочиями наделен Председатель Комиссии. Так, в соответствии п. 6 ст. 17 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора Председатель Комиссии:

Определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;

Устанавливает внутреннюю организацию Комиссии с целью обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;

Назначает из числа членов Комиссии других вице-председателей помимо Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Кандидатура Председателя Комиссии после соответствующих консультаций вносится Европейским советом, после принятия большинством голосов – в Европейский парламент. Далее данный кандидат для своего избрания должен получить большинство голосов от членов, входящих в его состав. Если данный кандидат не получает требуемого большинства, то Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, в течение месяца предлагает нового кандидата, который избирается Европейским парламентом согласно аналогичной процедуре.

Совет по общему согласию с избранным Председателем утверждает список других лиц, которых он предлагает назначить членами Комиссии. Председатель, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и остальные члены Комиссии представляются в качестве коллегии на голосование Европейского парламента для получения одобрения. На основании такого одобрения Комиссия назначается Европейским советом, постановляющим квалифицированным большинством.

Комиссия несет коллегиальную ответственность перед Европейским парламентом. Европейский парламент может выражать Комиссии недоверие в соответствии со ст. 234 Договора о функционировании Европейского Союза. Если принимается вотум недоверия, то члены Комиссии обязаны коллективно уйти в отставку со своих должностей, а Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности обязан уйти в отставку с должности, которую он занимает в рамках Комиссии.

В доктрине европейского права отмечается такой важный аспект, как система комитологии при Европейской комиссии. По мнению Ю. В. Мишальченко, С. Н. Белоусова, Н. Н. Гудалова, «комитология – это система многочисленных комитетов, созданных Советом министров при Европейской комиссии, в которых отслеживается исполнение принятых законодательных решений». По мнению ученых, комитология в рамках Европейской комиссии является самым непосредственным выражением институционального баланса, позволяющим государствам-членам контролировать работу комиссии. На наш взгляд, комитология как особенность функционирования Европейской комиссии не снижает ее автономию и возможности в реализации принятых решений, дополнительные функции, которыми наделяются комитеты, в том числе на «перекрещивающейся» основе, хотя и не лишены критических моментов в своем функционировании, тем не менее направлены на усиление институционального баланса в рамках самой Европейской комиссии и при взаимодействии с другими институтами ЕС. Отсюда – множественные внутренние органы (комитеты), которые в той или иной степени взаимно контролируют друг друга и не позволяют одному из институтов «замкнуть» на себе ключевые полномочия по принятию решений. «Отметим, что специалисты подчеркивают важную роль в функционировании баланса институтов, которую играют межинституциональные соглашения, заключаемые Советом, Парламентом и Комиссией между собой».

Необходимо сказать несколько слов и об иных институтах ЕС, имеющих политическое и правовое значение для всей институциональной структуры Европейского Союза, – Европейском совете и Совете ЕС . Имея практически одноименные названия, обозначенные институты ЕС тем не менее являются совершенно разными по объему полномочий, составу и играют специфические роли в институциональной структуре ЕС.

Европейский совет является высшим органом политического руководства, своего рода коллективный глава последнего. В его состав входят высшие должностные лица государств – членов ЕС, а именно главы этих государств или их правительств, а также председатель Европейской комиссии. В работе Европейского совета участвует также Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Возглавляет работу Европейского совета его Председатель, который в соответствии со ст. 15 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора имеет следующие полномочия:

Возглавляет и активизирует работу Европейского совета;

Обеспечивает подготовку и преемственность работы Европейского совета в сотрудничестве с Председателем Комиссии и на основе работы Совета по общим вопросам;

Старается облегчить достижение сплоченности и консенсуса внутри Европейского совета;

Представляет Европейскому парламенту доклад по итогам каждого заседания Европейского совета.

Председатель Европейского совета на своем уровне и в своем качестве обеспечивает представительство Союза на международной арене по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности, без ущерба полномочиям Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Европейский совет самостоятельно правовых актов не издает, об этом свидетельствует четкая формулировка п. 1 ст. 15 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которой Европейский совет дает Союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты. При этом «Европейский совет не осуществляет законодательную функцию». Таким образом, Европейский совет является институтом ЕС, занимающимися вопросами стратегического планирования и политического руководства Европейского Союза, определяет ключевые направления внешнеполитического курса ЕС на наднациональной основе.

Другой институт ЕС, именуемый Советом Европейского Союза, или чаще всего – Советом, в своей деятельности направлен непосредственно на согласование национальных интересов государств – членов ЕС в реализации задач интеграционного характера. В состав Совета входит по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства государства-члена, которое он представляет, и осуществлять право голоса. Именно поэтому в Конституционном договоре 2004 г. Совет ЕС именуется Советом министров.

При обсуждении общих вопросов государства-члены обычно представлены министрами иностранных дел, однако для обсуждения вопросов, представляющих особый интерес, государства-члены направляют других министров. Встречи министров иностранных дел часто именуются «общий Совет» («general Council»), а для встреч других министров в качестве собирательного понятия используются «секторный» («sectoral»), «специализированный» («specialized») или технический («technical») советы и в конкретных случаях – «сельскохозяйственный Совет», «финансовый Совет» и т. д.

Иначе говоря, как заключают С. Ю. Кашкин и А. О. Четвериков, Совет может заседать в различных формациях, перечень которых утверждается в соответствии со ст. 236 Договора о функционировании Европейского Союза. Термин «формации» обозначает разные способы комплектования Совета в зависимости от предмета обсуждаемых и принимаемых им правовых актов и других мер: «Совет по общим вопросам» и «Совет по иностранным делам» (обе формации, как правило, включают в себя министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов); «Совет по экономическим и финансовым вопросам», или «Экофин» (Совет в составе министров экономики и/или финансов), «Совет по вопросам правосудия и внутренних дел» (Совет в составе министров внутренних дел и/или юстиции), «Сельскохозяйственный Совет» и т. д. Для бесперебойной и непрерывной работы Совета в нем учрежден Комитет постоянных представителей государств-членов («COREPER»).

Не останавливаясь детально на порядке принятия решений в Совете и особенностях его функционирования в институциональной системе ЕС, а также на других вопросах, которые, на наш взгляд, достаточно подробно отражены в работах по международному и европейскому праву, можно сделать вывод о том, что система коллегиального принятия решений наднациональными институтами ЕС, включая Европейскую комиссию и Совет, является оптимальной для развития межгосударственного интеграционного объединения.

Существующие в институтах ЕС «дробления» на специальные комитеты и группы с одновременным существованием структур, занимающихся общими вопросами интеграции, с точки зрения международно-правовой модели распределения полномочий в интеграционном объединении – формы, позволяющие не только успешно функционировать наднациональным институтам, но и осуществлять переход к взаимодействию на новых этапах. Однако подобная модель формирования институциональной системы возможна для построения лишь в тех межгосударственных интеграционных объединениях, где результаты международного сотрудничества значительно высоки и претендуют на «продвинутое» сотрудничество. Так, Евразийская экономическая комиссия, образованная в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии, предусматривает наличие двух структур: Совета Комиссии и Коллегии Комиссии.

Совет Комиссии осуществляет общее регулирование интеграционных процессов в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, а также осуществляет общее руководство деятельностью Комиссии. Коллегия Комиссии является исполнительным органом Комиссии, осуществляющим выработку предложений в сфере дальнейшей интеграции в рамках Таможенного союза и Едином экономическом пространства. Действовавшая до образования Евразийской экономической комиссии Комиссия Таможенного союза не имела двухпалатной структуры.

Таким образом, развитие интеграционных процессов в межгосударственном интеграционном объединении, переход к новым формам и ступеням интеграции, с одной стороны, позволяет, а с другой стороны, делает необходимым и целесообразным формирование специализированных наднациональных структур, институтов, т. е. высших органов межгосударственного интеграционного объединения, которые в том числе нуждаются как в постоянно действующих структурных подразделениях, так и структурах отраслевой принадлежности в зависимости от развития и расширения круга интеграционных процессов.

Что касается актов, принимаемых институтами ЕС, то они также специфичны и характеризуются высокой степенью кумулятивности. Относясь ко вторичному праву Европейского Союза, правовые акты, принимаемые институтами ЕС, определены в ст. 288 (бывшей ст. 249) Договора о функционировании Европейского Союза в ред. Лиссабонского договора, к ним отнесены: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.

Первые три вида актов представляют собой наиболее весомый массив нормативных правовых актов Европейского Союза, поскольку рекомендации и заключения не имеют юридической силы, а значит, в строгом юридическом смысле лишены нормативности. Регламенты, директивы и решения, принимаемые институтами Европейского Союза, наоборот, имеют обязательную юридическую силу. Однако подход к их нормативности определяется в Договоре о функционировании Европейского Союза специфическим образом.

Так, регламент как наиболее концентрированный вид нормативного правового акта ЕС имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, являющегося ее адресатом, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения. Директивы, таким образом, связывают государство только в том, что касается достижения определенных результатов. По общему правилу указываются и сроки достижения поставленных целей. Однако директива никакой детальной регламентации содержать не должна. Наметившаяся было тенденция к детализации директив не получила поддержки в ходе подготовки Амстердамского договора. Восторжествовал прямо противоположный подход, который и должен определять правовой режим директив. Соответственно, была введена новая квалификационная разновидность этих актов: рамочные директивы и обычные директивы. Первые образуют самостоятельную группу актов, иерархически не подчиненных регламенту. Вторые могут содержать более детальную регламентацию, особенно если они принимаются на основе и во исполнение регламента. В этом случае имеет место иерархическая соподчиненность. Однако и рамочные, и обычные директивы оставляют государствам достаточно широкие возможности по их имплементации.

Таким образом, Договор официально закрепляет тот подход к имплементации норм, содержащихся в директивах ЕС, согласно которому государство – член международной организации, если иное не установлено самим международным договором, вправе самостоятельно определять способы и механизмы имплементации международно-правовых норм (в том числе, относящихся к вторичному праву ЕС) для достижения наиболее эффективной их реализации с учетом национальной специфики каждого государства. Таким образом, конечным условием эффективности реализации директив, принимаемых институтами ЕС, является результат, оговоренный в указанных нормативных правовых актах Европейского Союза, а способы его достижения государствами-членами могут варьироваться в зависимости от выбранного способа имплементации. Это может быть как непосредственное применение положений, закрепленных в директивах, в случаях, если правовая система государства не требует для их реализации издания иных актов, так и внедрение в национальное право государств-членов посредством инкорпорации и отсылки с учетом правил и техники имплементации международно-правовых норм.

Подобный подход к реализации положений, содержащихся в директивах ЕС, находит свое отражение и в зарубежной доктрине; в частности, Д. Уолш отмечает, что государства-члены несут на себе основную обязанность по имплементации правовых предписаний ЕС. Имплементация правовых предписаний ЕС, как правило, осуществляется посредством издания национальных законодательных актов. Причем международные обязательства, вытекающие из правовых актов ЕС, ложатся на все органы власти независимо от того, к какой ветви власти они принадлежат и какое место занимают в иерархии органов. Выполнение правовых предписаний ЕС посредством издания национальных законодательных актов следует именовать косвенной реализацией. В случаях, когда имеет место непосредственное применение актов ЕС, следует говорить о прямой реализации.

В любом случае, подобное закрепление в ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза, по сути дела, широкого спектра имплементации норм, отраженных в директивах, является важным инструментом грамотной правореализационной стратегии нормативных правовых актов Европейского Союза, получившим свое закрепление в Договорах ЕС.

Решение является обязательным в полном объеме в случае неопределенного круга адресатов. В тех же случаях, когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них. Таким образом, решения могут иметь адресный характер, а значит, по сфере действия и кругу адресатов они могут затрагивать выборочно те или иные государства или группу государств – членов Европейского Союза, что позволяет одновременно с осуществлением гармонизированной политики в необходимых случаях осуществлять дифференцированные меры.

Разветвленная система правовых актов Европейского Союза открывает широкие возможности как для их имплементации в национальное законодательство государств – членов ЕС, так и для осуществления нормотворческого процесса всеми институтами Европейского Союза, реализации их полномочий в соответствии с компетенцией, установленной Договорами ЕС. В то же время широкий спектр правового отражения норм, принимаемых различными институтами ЕС, в том числе на совместной основе: порождает великое множество нормативных правовых актов, «ткань» которых зачастую бывает неоднородной; внесения изменений оформляются «лоскутным» образом; новые статьи и дополнения «вкрапляются» в материю уже устаревшего акта, «разрезая» его на старую и новую редакции. Таким образом, во многом специфическим отражением нормативно-правового инструментария ЕС является не только широкий диапазон видов принимаемых актов и их разновекторность по целям, задачам, кругу адресатов и радиусу предписаний, но и их «многослойный» и зачастую «лоскутный» характер, усложняющий правовую архитектонику Европейского Союза в части вторичного права.

27. Как изменится система правовьх актов институтов Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г.? Одним из главных правовых последствий вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза станет упрощение внутреннего

Из книги Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ автора Морозов Андрей Николаевич

Раздел VII СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 45. Какую роль играет судебная власть в Европейском Союзе? Европейский Союз с самых первых лет своего существования располагает самостоятельной и авторитетной ветвью судебной власти, на вершине которой находится Суд

Из книги автора

46. Сколько звеньев включает судебная система Европейского Союза? Долгое время Суд Европейских сообществ являлся единственным судебным институтом организации. Количество поступающих дел было небольшим, и он оперативно справлялся с их рассмотрением. Однако постепенно

Из книги автора

81. На какие виды (категории) подразделяется компетенция Европейского Союза? Сообразно модели федеративных государств компетенция Союза подразделяется на две основные категории - в зависимости от ее соотношения с компетенцией государств-членов.Первая категория -

Из книги автора

88. В какие инстанции следует обращаться в случае нарушения прав и свобод, гарантированных Европейским Союзом? Права и свободы, закрепленные в источниках Европейского Союза, подлежат судебной защите, которая включает в себя право на компенсацию убытков, причиненных их

Из книги автора

Раздел XXIII ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ РОССИЕЙ И ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ «Конечно, Россия более чем разнообразная страна, но мы - часть западноевропейской культуры. И вот в этом наша ценность, на самом деле. Где бы ни жили наши люди - на Дальнем Востоке или на юге, мы

Из книги автора

175. Что представляют собой «Дорожные карты» 2005 г. о создании общих пространств между Россией и Европейским Союзом? На встрече в верхах «Россия - Европейский Союз», проходившей 10 мая 2005 г. в Москве, были подписаны программные документы о постепенном формировании между

Из книги автора

176. Каковы перспективы укрепления сотрудничества между Россией и Европейским Союзом? Будущее Соглашения о стратегическом партнерстве, как и будущее взаимосвязей России и Европейского Союза, во многом зависит от того, какие приоритеты в отношениях друг к другу

Из книги автора

ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ И ВИДЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА Под правоотношениями понимают общественные отношения в той их части, которая урегулирована нормами права. Применительно к праву ЕС особенности возникающих на их основе и регулируемых им

Из книги автора

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА Суд Европейских сообществ (Суд), призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей юрисдикции, Суд

Из книги автора

§ 7. Сравнительно-правовой анализ международно-правовых моделей Европейского Союза и Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана Для раскрытия основных характеристик международно-правовой модели Европейского Союза необходимо более подробно остановиться на

Из книги автора

Глава 2. Институциональная и правовая системы Европейского Союза и Таможенного

Из книги автора

Глава 3. Выполнение международно-правовых актов Европейского Союза и Таможенного

Из книги автора

§ 2. Особенности выполнения договорных обязательств Европейским Союзом Поскольку Европейский Союз согласно своим учредительным договорам наделен правоспособностью заключать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию Союза, можно заключить, что

Из книги автора

Глава 4. Особенности механизма функционирования правовых моделей Европейского Союза и Таможенного союза в конкретных областях: техническое регулирование в рамках Европейского Союза и Таможенного

СТРУКТУРА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ В НЕМ

Старший правительственный секретарь Антти Посио

I Структура Европейского Союза

Договор о Европейском Союзе вступил в силу с заключением Маастрихтских соглашений 1 ноября 1993 года, после ратификации всеми тогдашними 12 государствами-членами. Затем, начиная с 1994 года, в Союз вступили Финляндия, Швеция и Австрия. Итак, государств-членов в настоящий момент - 15.

Основу ЕС составляют Европейские сообщества - основанное Парижским соглашением 1951 года Европейское объединение угля и стали и основанные Римским соглашением 1957 года Европейское (экономическое) сообщество и Европейское сообщество по атомной энергий. С Союзным договором сотрудничество государств-членов распространилось на совместную внешнюю политику и политику безопасности, а также на сотрудничество в области права и внутренних вопросов. Структуру Союза принято называть "системой трех колонн".
(Пленка для эпископа)

Первая колонна (т.н. колонна Сообщества) охватывает:

Внутренний рынок, в т.ч. условия труда и безопасность товаров
- конкурентную политику
- экономическую и монетарную политику
- торговую политику
- сельское хозяйство
- рыболовство

Во вторую колонну входит сотрудничество между государствами-членами в области внешней политики и политики безопасности. Целью являются общие позиции (совместные декларации и рекомендации) и общие действия (совместные меры государств-членов) на международном уровне. Ведется дискуссия и об организации совместной обороны. Финляндия придерживается принципа военного неприсоединения и самостоятельной обороны.

Третья колонна охватывает сотрудничество между государствами-членами в правовых и внутренних вопросах, т.е., внутреннюю безопасность Союза. В нее входят положения о совместной политике по вопросам въезда в страну, переселения людей и предоставления убежища, о таможенных делах, борьбе с наркотиками и международной преступностью, а также о полицейских делах. Опираясь на правовое сотрудничество, Союз стремится к сближению законодательств государств-членов и к признанию приговоров действенными на территории всего Союза. Важной сферой правового сотрудничества является защита экономических интересов Сообщества от попыток получать дотации на ложных основаниях.

Сверхнациональные черты налицо лишь в первой колонне. ЕС не имеет статуса юридического лица. Зато такой статус имеется у всех трех сообществ, входивших в состав Союза. Союзные сообщества являются независимыми субъектами права с самостоятельной компетенцией, независимой от государств-членов. Обязательное для государств-членов сверхнациональное законодательство охватывает лишь вопросы первой колонны. Вопросы, относящиеся ко второй и третьей колоннам, безусловно входят в сферу взаимодействия правительств государств-членов.

Вопросы охраны труда относятся к первой колонне (внутренний рынок) и входят, таким образом, в рамки сверхнационального законодательства, обязывающего государства-члены. Вопросы, которые будут обсуждаться здесь сегодня и завтра, основываются, главным образом, на вышеупомянутом договоре о создании Европейских Сообществ (т.н. Римское соглашение).

II Органы Европейского Союза

1. Общее

Органы Европейского Союза состоят из органов сообществ. В вопросах первой колонны, сообщества пользуются независимой законодательной властью, которая в европейских государствах принадлежит парламентам, избранным на выборах; исполнительной властью, принадлежащей правительствам; и юрисдикцией, принадлежащей независимым судам.

В организационной системе стремились найти равновесие между сверхнациональной формой принятия решений и национальными интересами государств-членов, и, с другой стороны, между представительными органами, избранными путем демократических выборов, и органами, назначенными в административном порядке.
(Пленка для эпископа)

На высшем уровне деятельностью и развитием Союза управляет Европейский Совет (The European Council), состоящий из глав государств и правительств участников Союза. Европейский Совет не принимает практических решений по делам, входящим в компетенцию Союза. Его задача - стимулировать развитие Союза и намечать общую политическую линию развития. Как совещание глав государств на высшем уровне, Совет фактически определяет задачи Союза и его отношения с государствами-членами. Совет созывается регулярно не менее одного раза в полгода, в течение полугодового председательства каждого из государств-членов. Финляндия будет председательствовать в Европейском Союзе с начала июля 1999 года до конца года.

Основными институтами Союза являются Европейский парламент (The European Parliament), Совет Европейского Союза (The Council), Комиссия Европейских Сообществ (The Commission), и Суд Европейских Сообществ (The Court of Justice). Комиссия и Суд, а частично и Парламент, представляют исключительно союзные интересы. Достижению национальных целей, в свою очередь, содействует Совет.

2. Европейский парламент

Европейский парламент является представительным органом с общим количеством членов 626, которые избираются прямыми выборами в каждом из государств-членов. Из Финляндии избирается 16 депутатов. Члены Европейского парламента создают свои парламентские фракции на основе политической направленности, а не по национальности.

Парламент участвует в выборе членов других институтов и может с квалифицированным большинством голосов отозвать Комиссию. Он является консультативным органом Совета и Комиссии. В законодательной работе Парламент участвует как орган, дающий свои заключения, и, частично, принимающий решения совместно с Советом. Парламент может затруднять принятие решений Советом, выдавая отрицательные заключения. Парламент участвует в обсуждении бюджета Союза и принимает окончательные решения по расходам, предоставленным на усмотрение. Парламент подтверждает, со своей стороны, принятие новых членов в Союз. Для проведения практической работы Парламент разделена на комиссии, одна из которых занимается, в частности, вопросами условий труда.

3. Совет

Действительным органом принятия решений является Совет Европейского Союза. В Совет (Совет министров) входят министры правительств государств-членов в составе, зависящем от обсуждаемого круга вопросов. Совет общих дел занимается наиболее важными из вопросов, входящих в компетенцию Совета. Он состоит из министров иностранных дел государств-членов. Вопросами охраны труда занимаются соответствующие министры государств-членов, ведающие охраной труда - министры труда или социального обеспечения.

Обычно каждый совет проводит не менее двух официальных заседаний и одной неофициальной встречи в течение одного председательского срока. Совет может собираться одновременно в двух или более многочисленных составах.

В Совете представлен один министр из каждого государства-члена. Однако число голосов членов Совета зависит от размера и экономического значения страны. Министры Германии, Франции, Италии и Англии, например, имеют в совете по 10 голосов, а министры Ирландии, Дании и Финляндии только по три голоса. Число голосов других стран колеблется от четырех до восьми. (Пленка для эпископа.)

Общее количество голосов 87. Для квалифицированного большинства требуется 62 голоса. Законы об охране труда подтверждаются на Совете квалифицированным большинством. Все выдвигаемые на Совете вопросы обсуждаются в Комитете постоянных представителей государств-членов (Coreper), состоящем, в основном, из послов.

Подготовка вопросов, до рассмотрения их в Комитете постоянных представителей, ведется в комитетах и рабочих группах. В обсуждении вопросов в рабочих группах участвуют эксперты центральных администраций и представительств государств-членов. В обсуждении вопросов охраны труда участвуют, в частности, многие присутствующие здесь служащие Министерства труда Финляндии. В рабочих группах все предложения проходят тщательную проверку, и в Комитет постоянных представителей передаются лишь те вопросы, о которых не достигли единогласия в рабочих группах. Согласованные вопросы, как правило, не рассматриваются Комитетом постоянных представителей. Из Комитета постоянных представителей на специальное рассмотрение Советом переходят лишь вопросы, оставшиеся открытыми в Комитете постоянных представителей. С точки зрения Совета главный упор в процессе принятия решений делается на подготовке вопросов в рабочих группах. В них представители государств-членов, естественно, действуют в рамках полномочий, предоставленных их министрами.

4. Комиссия

Главным рабочим органом Европейского Союза является Комиссия. В ее состав входит 20 комиссаров, которые назначаются единым соглашением правительств государств-членов на пятилетний срок. В Комиссии должен быть представлен, как минимум, один представитель из каждой страны-члена. Однако члены Комиссии в своей работе представляют не страну-члена, а исключительно Союз.

В развитии законодательства Сообщества Комиссия имеет исключительное право инициативы. Все предложения должны проходить через Комиссию. В процессе обсуждения Комиссия может изменить свое предложение или снять его с повестки дня. Комиссия отвечает за выполнение решений Сообщества, контролирует соблюдение законов Союза в государствах-членах и, если требуется, возбуждает в суде Европейских Сообществ иск против государства-члена за нарушение членских обязательств.

Комиссия разделена по обсуждаемым вопросам на 23 главных директората. Предложения Комиссии, как правило, основываются на законодательных проектах, которые тщательно взвешиваются в соответствующем директорате Комиссии и в его рабочих группах. Представители Комиссии имеют право участвовать в обсуждении предложения во всех правомочных органах Союза.

5. Другие органы

Суд Европейских Сообществ обеспечивает правильное применение и истолкование законодательства Сообщества. Суд по вопросам аудита контролирует расходование средств и управление рабочих органов. Совместно с центральными банками государств-членов Центральный банк Европы составляет центральную банковскую систему Европы. Ожидается, что со временем Центральный банк Европы будет иметь исключительное право на эмиссию казначейских билетов.

Помимо Парламента, представительными органами являются Комитет по регионам и Комитет по экономическим и социальным вопросам, которые дают Совету и Комиссии заключения, не обязывающие последних. Они представляют знание государств-членов по разным областям и регионам.

III Законодательная власть Европейских Сообществ

Законодательная власть представляет собой право издавать обязательные нормы. Законодательную власть в Союзе осуществляют сообщества. Таким образом, законодательная власть затрагивает сферу вопросов первой колонны - колонны Сообщества. В сфере вопросов второй и третьей колонн Союз не может издавать законов.

Основой правопорядка сообществ являются учредительные соглашения и договоры о присоединении (первичное право). На этих договорах основана власть сообществ издавать сверхнациональные законы и истолковывать их. В них утверждены и задача и цели сообществ, а также установлен порядок использования компетенции. Иначе говоря, они являются своего рода конституциями Союза и его сообществ.

Законодательная работа сообществ должна неизменно опираться на мандат, содержащийся в вышеназванных соглашениях. Новое законодательство об охране труда основано, главным образом, на статьях 100а (товары) и 118а (условия труда) Римского соглашения.

Высшая законодательная власть в сообществах принадлежит Совету (Совету министров), состоящему из соответствующих министров государств-членов. Правовые акты об охране труда Совет может издавать в порядке, установленном Учредительным соглашением, по решениям, основанным на квалифицированном большинстве. Ограниченную законодательную власть имеют также Комиссия и Парламент.

2. Основные виды правовых актов

Правовые акты Совета - либо постановления (regulations), либо директивы (directives). Постановление - действительно во всех случаях. Оно по всем частям обязательно и применяется как таковое во всех государствах-членах. Постановление автоматически вытесняет национальное законодательство по данному вопросу.

Директива обязывает государства-члены стремиться к поставленной в ней цели, но позволяет национальным органам выбирать формы и методы. Директива обязывает правительства и парламенты государств-членов к изданию законов. Она обязывает государства-члены в установленный срок приводить национальное законодательство в соответствие с содержанием директивы. Если национальное законодательство по истечении срока не соответствует требованиям директивы, то директива может вступить в законную силу в стране-члене, после чего она применяется как таковая, подобно постановлению. Законодательство об охране труда основано на директивах. В сферу контроля со стороны органов охраны труда входит, правда, и постановление Европейских сообществ о времени езды и отдыха водителей тяжелого транспорта. Постановление применяется, в частности, к транспорту из санкт-петербургского региона в Финляндию.

3. Исполнение правовых актов и контроль за ними

Исполнение правовых актов и контроль за их соблюдением - обязанность Комиссии. В целях исполнения правовых актов Комиссия публикует их в официальном порядке и информирует о них органов власти государств-членов. После этого органы власти должны либо привести национальное законодательство в соответствие с требованиями директивы, либо указать, что существующее законодательство отвечает требованиям директивы.

Директивы можно включать в национальное законодательство разными способами. В Финляндии национальные правовые акты приводятся в соответствие с целями, определенными в директиве, в национальном законодательном порядке.

В области охраны труда достаточные изменения в законодательство вносятся, как правило, постановлениями Государственного совета (правительства). В докладах, с которыми финские представители будут выступать, описывается порядок включения в финское законодательство основных директив об охране труда.

Государства-члены должны извещать (нотифицировать) Комиссию о вступлении директив в силу. Если нотифицированное исполнение не соответствует директиве, Комиссия требует дополнительные разъяснения от государства-члена. При необходимости Комиссия делает правительству государства-члена замечание о недостатках в исполнении законодательства Сообщества и требует их устранения. Если государство-член не устраняет недостатка, Комиссия обязана представить дело на рассмотрение Суда Европейских Сообществ, предъявляя иск государству-члену за невыполнение договорных обязательств.

IV Суд Европейских Сообществ

1. Состав суда

Суд Европейских Сообществ - один из пяти первоначальных институтов сообществ. Он находится в Люксембурге и начал действовать еще в 1952 году. В его состав входит 15 судей, являющихся членами суда. Помимо них в его состав входят девять генеральных адвокатов (advocate general) и помощники. Судьи и генеральные адвокаты назначаются общим решением правительств государств-членов на шестилетний срок. На практике в состав суда входит один судья из каждой страны-члена.

2. Задачи и статус Суда

Задача Суда - гарантировать соблюдение закона при применении и толковании законодательства Сообщества. Суд рассматривает прямые иски и дает национальным судам решения-прецеденты об истолковании и действенности права Сообщества.

Он обладает исключительным правом толкования законодательства Сообщества, но не имеет иерархического положения по отношению к национальным судам государств-членов. В неясных случаях суд государства-члена может попросить у Суда Европейских Сообществ решения-прецедента о толковании права Сообщества. В таком случае апелляционные суды государства-члена обязаны просить решения-прецедента до принятия окончательного решения. Решение-прецедент Суда Европейских Сообществ обязывает национальный суд.

3. Правовой контроль Суда

Помимо выдачи решений-прецедентов национальным судам, Суд осуществляет правовой контроль путем разрешения прямых исков против государств-членов или органов Сообщества. Суд принимает решения по искам и выдает решения-прецеденты лишь по запросам. Он не имеет права выдвигать собственных инициатив.

3.1. Иски против государств-членов

Комиссия может предъявить против государства-члена иск за нарушение Учредительного соглашения. Государство-член может также предъявить иск против другого государства-члена за нарушение членских обязательств. До сих пор Комиссия предъявила около 600 исков. По политическим соображениям государства-члены не склонны подавать друг на друга в суд.

Если государство-член не соблюдает решение Суда, то Суд может на основе отдельного иска, предъявленного Комиссией, наложить на него штраф за упущение.

3.2. Иски против органов Сообщества

Государства-члены и другие органы Сообщества (Совет, Комиссия, Парламент) могут оспаривать законность правовых актов и решений. Для отменения правового акта иск должен быть предъявлен в течение двух месяцев с издания акта. В исключительных случаях частные лица и организации тоже могут предъявлять иски с целью отменения решения. В том же порядке можно предъявить иск против органа Сообщества за невыполнение обязанностей.

V Заключение

Суд Европейских Сообществ играет существенную роль как орган, гарантирующий правопорядок Союза и совершенствующий его. Политически независимый Суд делает Сообщество правовой системой. Как нейтральный орган, Суд может обеспечить единое применение права Сообщества, издание новых правовых актов и углубление интеграции. Следовательно, Суд является гарантом развития.

КВАЛИФИЦИРОВАННЫМ БОЛЬШИНСТВОМ В Т. Ч.:

ЗДОРОВЬЕ И БЕЗОПАСНОСТЬ РАБОТНИКОВ

УСЛОВИЯ РАБОТЫ

ИНФОРМИРОВАНИЕ И ВЫСЛУШИВАНИЕ РАБОТНИКОВ

РАВЕНСТВО НА РЫНКЕ ТРУДА

ИНТЕГРАЦИЯ ТЕХ, КТО ВЫТИСНИЛСЯ С РЫНКА ТРУДА

БЕЗОПАСНОСТЬ ТОВАРОВ

РАССМОТРЕНИЕ ВОПРОСОВ ТРУДОВОЙ ЖИЗНИ В ЕС

1. СОВЕТ МИНИСТРОВ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

2. КОМИТЕТ ПОСТОЯННЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ I

3. РАБОЧАЯ ГРУППА ПО ВОПРОСАМ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

4. ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ

5. КОМИТЕТ РЕГИОНОВ

6. КОМИТЕТ ПО ЭКОНОМИКЕ И СОЦИАЛЬНОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ

7. ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА СТРАН-ЧЛЕНОВ В ЕС

8. КОМИССИЯ
(комиссары)

9. ГЛАВНЫЕ ДЕПАРТАМЕНТЫ (DG)

(DG-V по вопросам труда и социального обеспечения)

ОБЩИЕ ТИПЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ ЕС

ДЕКРЕТЫ
сами по себе обязуют страну-член

ДИРЕКТИВЫ
обязуют привести законодательство в соответствие с ними

ПОСТАНОВЛЕНИЯ
обязуют тех, кому они адресованы

ЗАКЛЮЧЕНИЯ
нормативны

Методы контроля, применяемые комиссией

1. Сообщение о вступлении директивы в силу (нотификация)

2. Сообщение о технических правилах
- дир. 83/189/ЕЭС
- постановление Гос. совета 885/1995

3. Сообщение о правилах охраны труда
- постановление комиссии 88/383/ЕЭС

4. Отчет о применении директивы
- раз в 4 года или 5 лет
- взгляды сторон кол договоров
- адресуется комиссии
- парламент, комитет по экономике
и социальному обеспечению,
консультативный комитет по охране труда

5. Неофициальный контроль
- записки, посещения

6. Официальный выговор
- статья 169
- обоснованное заявление комиссии
- суд ЕС

Состав суда ЕС и назначение его членов

15 судей, по одному судье из каждого государства-члена

9 генеральных адвокатов

Регистратор

Прочий персонал, около тысячи человек

Судьи и генеральные адвокаты назначаются совместным договором правительств сроком на 6 лет.

Собирается отделами и на пленарные заседания.

ФУНКЦИИ И КОМПЕТЕНЦИЯ

1. Контролирует соблюдение закона при толковании и применении Учредительного соглашения.

2. Компетенция только на территории внутреннего рынка
ограничивается определенными исками и прецедентами

3. Монополия толкования вопросов юрисдикции сообщества

4. Без иерархического положения по отношению к национальным судам искприговор, признающий законность притязаний

иск государства-члена другому государству-члену

иск о законности решения института ЕС
* иск об отмене, который может предъявляться другим институтом, а также при определенных условиях частной стороной

* в течение двух месяцев с принятия решения

* иск о пассивности

ПРИВЕДЕНИЕ ПРИГОВОРОВ В ИСПОЛНЕНИЕ

Лояльность

Наложенный судом ЕС компенсационный или условный штраф

Национальные последствия

РОЛЬ СУДА

Широкое право усмотрения

Решающее значение цели и задач соглашения

Правовые нормы решения суда включаются в acquнs Communautaire (свод правовых норм)

Существенная роль в осуществлении интеграции

Введение

Европейский союз (Евросоюз) -- объединение 27 европейских государств, подписавших Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор) (прил. 1). ЕС-- уникальное международное образование: он сочетает признаки международной организации и государства, однако формально не является ни тем, ни другим. Союз не является субъектом международного публичного права, однако имеет полномочия на участие в международных отношениях и играет в них большую роль.

Первый шаг в сторону создания современного Евросоюза был сделан в 1951: ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция, Италия подписали договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), целью которого стало объединение европейских ресурсов по производству стали и угля, в силу данный договор вступил с июля 1952 года.

С целью углубления экономической интеграции те же шесть государств в 1957 учредили Европейское экономическое сообщество (ЕЭС, Общий рынок) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Самым важным и широким по сфере компетенции из этих трёх европейских сообществ являлось ЕЭС, так что в 1993 году оно было официально переименовано в Европейское сообщество (EC).

Процесс развития и превращения этих европейских сообществ в современный Европейский союз происходил путём, во-первых, передачи всё большего числа функций управления на наднациональный уровень и, во-вторых, увеличения числа участников интеграции.

На сегодняшний день в Евросоюз входят: Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Португалия, Австрия, Финляндия, Швеция, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония, Болгария, Румыния.

Структура Европейского союза

Структуру Евросоюза представляют из себя основные институты, или органы. Традиционное для государств разделение на исполнительные, законодательные и судебные органы для ЕС не характерно. Основные четыре института Европейского Союза заложены еще в 1952 году, когда было создано Европейское Объединение угля и стали, а идея Европейского Совета еще даже не просматривалась. Эти институты, а именно: Ассамблея, Совет, Комиссия и Суд - по сути своей с тех пор не изменялись. Ассамблея превратилась в наднациональный парламент, а Европейский Суд - в суперарбитра. В то же время роль Совета, состоящего из представителей правительств государств-членов, несколько снизилась, а роль Европейской Комиссии как исполнительного органа существенно не изменилась.

Основные институты Евросоюза

Европейский совет

Высший политический орган ЕС, состоящий из глав государств и правительств стран-членов и их заместителей -- министров иностранных дел. Членом Европейского Совета является также председатель Еврокомиссии. В основе создания Европейского Совета лежала идея французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных саммитов лидеров государств Европейского союза, что призвано было препятствовать снижению роли национальных государств в рамках интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961 г., в 1974 г. на саммите в Париже данная практика была формализована по предложению Валери Жискар д`Эстена, занимавшего в то время пост президента Франции.

Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции -- основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом Министров Европейский Совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Его заседания проходят не менее чем дважды в год -- либо в Брюсселе, либо в председательствующем государстве под председательством представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет Европейского союза. Заседания длятся два дня.

Решения совета обязательны для поддержавших их государств. Европейский Совет следует отличать от Совета ЕС и от Совета Европы. Европейский совет -- формально не входит в структуру институтов Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое «церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придаёт принятому решению одновременно и значимость и высокую легитимность.

Европейская комиссия

Европейская Комиссия -- высший орган исполнительной власти Европейского союза. Состоит из 27 членов, по одному от каждого государства-члена. При исполнении своих полномочий они независимы, действуют только в интересах ЕС, не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью. Государства-члены не вправе влиять на членов Еврокомиссии.

Еврокомиссия формируется каждые 5 лет следующим образом. Совет ЕС на уровне глав государств или правительств, предлагает кандидатуру председателя Еврокомиссии, которая утверждается Европарламентом. Далее, Совет ЕС совместно с кандидатом в председатели Комиссии формируют предполагаемый состав Еврокомиссии с учетом пожеланий государств-членов. Состав «кабинета» должен быть одобрен Европарламентом и окончательно утвержден Советом ЕС. Каждый член Комиссии отвечает за определенную сферу политики ЕС и возглавляет соответствующее подразделение (так называемый Генеральный Директорат).

Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих Договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд. Комиссия обладает значительными автономными правами в различных областях политики, в том числе аграрной, торговой, конкурентной, транспортной, региональной и т. д.

Комиссия имеет исполнительный аппарат, а также управляет бюджетом и различными фондами и программами Европейского союза (такими, как программа Тасис) (прил. 2).

Штаб-квартира Европейской Комиссии находится в Брюсселе.

На сегодняшний день в Еврокомиссии председательствует Жозе Мануэл Баррозу (Португалия).

Совет ЕС

Совет Европейского союза, или, неофициально, «Совет Министров», наделён рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне Европейского союза.

Был создан в 1952 г. и призван был уравновесить Европейскую Комиссию. Однако компетенции этих органов чётко поделены. Если Европейская Комиссия играет в большей мере административную роль, то Совет Министров ЕС осуществляет политическое лидерство. Совет играет ключевую роль в тех областях европейской интеграции, где принятие решений происходит на межправительственном уровне. В терминологии храмовой структуры Маастрихтского договора можно сказать, что Совет наиболее компетентен в тех вопросах, которые могут быть отнесены ко второй и третьей опорам европейской интеграции (совместная внешняя политика и политика в области безопасности и сотрудничество по внутренним вопросам). В то же время Совет ЕС входит в корпус институтов законодательной власти Европейского союза. Фактически любой правовой акт Евросоюза должен получить одобрение Совета, однако ряд правовых актов, а также бюджет Европейского союза подлежат совместному решению Совета и Европейского Парламента.

В Совет входят министры иностранных дел государств-членов Европейского союза. Однако получила развитие практика созыва Совета в составе иных, отраслевых министров: экономики и финансов, юстиции и внутренних дел, сельского хозяйства и т. д. Решения Совета имеют одинаковую силу вне зависимости от конкретного состава, принявшего решение. Президентство в Совете министров осуществляется государствами-членами ЕС в порядке, единогласно определяемом Советом (обычно ротация происходит по принципу большое -- малое государство, основатель -- новый член и т. д.). Ротация происходит раз в шесть месяцев.

В первые периоды существования Европейского сообщества большинство решений Совета требовали единогласного решения. Постепенно все большее применение приобретает способ принятия решений квалифицированным большинством голосов. При этом каждому государству принадлежит определенное число голосов в зависимости от его населения и экономического потенциала.

Под эгидой Совета действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача -- готовить решения Совета и контролировать Еврокомиссию в случае, если ей делегированы определенные полномочия Совета.

Начиная с Парижского договора, существует тенденция селективного делегирования полномочий от национальных государств (напрямую или через Совет Министров) к Еврокомиссии. Подписание новых «пакетных» соглашений добавляли новые компетенции Евросоюзу, что влекло за собой делегирования больших исполнительских полномочий Еврокомиссии. Однако, Еврокомиссия не свободна в осуществлении политики, в определённых сферах национальные правительства имеют инструменты контроля над её деятельностью. Другая тенденция -- усиление роли Европарламента. Следует заметить, что несмотря на проделанную Европарламентом эволюцию от сугубо консультативного органа до института получившего право совместного решения и даже одобрения, полномочия Европарламента по-прежнему сильно ограничены. Поэтому баланс сил в системе институтов ЕС по-прежнему в пользу Совета Министров. С 1 января 2009 года председателем Совета Евросоюза является Мирек Тополанек (Чехия).

Европейский парламент

Европейский Парламент является собранием из 785 депутатов, напрямую избираемых гражданами стран-членов ЕС сроком на пять лет. Председатель Европарламента избирается на два с половиной года. Члены Европейского парламента объединяются не по национальному признаку, а в соответствии с политической ориентацией.

Основная роль Европарламента -- утверждение бюджета ЕС. Кроме того, практически любое решение Совета ЕС требует либо одобрения Парламента, либо по крайней мере запроса его мнения. Парламент контролирует работу Комиссии и обладает правом ее роспуска (которым, впрочем, он никогда не пользовался).

Одобрение Парламента требуется и при принятии в Союз новых членов, а также при заключении соглашений об ассоциированном членстве и торговых договоренностей с третьими странами.

Последние выборы в Европарламент проводились в 2004 году. Европарламент проводит пленарные заседания в Страсбурге и Брюсселе. Председатель Европарламента - Ханс Герт Пёттеринг (Германия).

Европейский суд

Европейский суд (официальное название -- Суд Европейских сообществ) проводит свои заседания в Люксембурге и является судебным органом ЕС высшей инстанции.

Суд регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским союзом; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов (для этой функции недавно был создан Трибунал гражданской службы). Суд дает заключения по международным соглашениям; он также выносит предварительные (преюдициальные) постановления по запросам национальных судов о толковании учредительных договоров и нормативно-правовых актов ЕС. Решения Суда ЕС обязательны для исполнения на территории ЕС. По общему правилу юрисдикция Суда ЕС распространяется на сферы компетенции ЕС.

В соответствии с Маастрихтским договором Суду предоставлено право налагать штрафы на государства-члены, не выполняющие его постановления.

Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого из государств-членов) и восьми генеральных адвокатов. Они назначаются на шестилетний срок, который может быть продлен. Каждые три года обновляется половина состава судей.

Суд сыграл огромную роль в становлении и развитии права ЕС. Многие, даже основополагающие принципы правопорядка Союза основаны не на международных договорах, а на прецедентных решениях Суда.

Палата аудиторов Европейского союза

Создана в 1975 году для аудиторской проверки бюджета Европейского союза и его учреждений. Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей.

Палата аудиторов проверяет отчеты о доходах и расходах Европейского союза и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам Европейского союза;

следит за качеством управления финансами; после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам;

помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета Европейского союза.

Штаб-квартира -- Люксембург.

Ответ студента (03.10.2016)

Институты Евро союза - учреждения Евро союза, представляющие и обеспечивающие интересы, единые для всех государств-членов ЕС. На этот момент сообразно всем соглашениям, связывающим все державы-члены на единых причинах, сложились 7 самых основных и управляющих органов ЕС:Европейский совет - верховный общественно-политический орган Евро союза, состоящий из глав стран и правительств государств-членов ЕС. Комитет Евро союза - наряду с Европейским парламентом, один из 2-ух законодательных органов Евро союза. Европейская комиссия - верховный орган исполнительной власти Евросоюза. Отвечает за исполнение решений Союза, осуществляет контроль за соблюдением его законов в государствах-членах и, если потребуется, возбуждает в суде Евро союза иск против государств-членов за повреждение членских обещаний. Суд Евро союза - верховный суд ЕС. Европейский парламент владеет 3 важные задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии. C 1979 года избирается населением. Европейская счётная палата - институт, исполняющий аудиторскую проверку бюджета Союза и его учреждений. Европейский основной банк - основной банк Евросоюза и зоны евро. Органы: Европейская счётная палата. Европейская счётная палата создана в 1975 для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений. Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена), которые назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей. Функции: 1. проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; 2. следит за качеством управления финансами; 3. после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам; 4. помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС. Штаб-квартира - Люксембург. Европейский центральный банк. Европейский центробанк был образован в 1998 г. из банков 11 стран ЕС, входящих в еврозону (Германия, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Австрия, Португалия, Финляндия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). В последующие годы евро приняли ещё 8 стран, последний присоединившийся член - Литва с 1 января 2015 года. В соответствии со Ст. 8 Договора об учреждении Европейского сообщества была основана Европейская система центральных банков - наднациональный орган финансового регулирования, который объединяет Европейский центральный банк (ЕЦБ) и национальные центральные банки всех 28 стран членов Евросоюза. Управление ЕЦБ осуществляется органами управления ЕЦБ. Европейский инвестиционный банк. Создан согласно Договору, на базе капитала, предоставленного странами-членами. ЕИБ наделен функциями коммерческого банка, функционирует на международных финансовых рынках, предоставляет кредиты государственным структурам стран-членов. Европейский социально-экономический комитет. Социально-экономический комитет - консультативный орган ЕС. Образован в соответствии с Римским договором. Состоит из 344 членов, называемых советниками. Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы (работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций). Члены Комитета назначаются Советом единогласным решением сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств численность Комитета не будет превышать 350 человек. Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в месяц в Брюсселе. Комитет регионов. Комитет регионов является консультативным органом, обеспечивающим представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет учрежден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с марта 1994. Состоит из 344 членов, представляющих региональные и местные органы, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же, как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры утверждаются Советом единогласным решением по предложениям государств-членов сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя и других должностных лиц сроком на 2 года. Функции. Консультирует Совет и Комиссию и дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов. Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюсселе 5 раз в год. Европейский уполномоченный по правам человека. Европейский уполномоченный по правам человека занимается жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС. Решения этого органа не носят обязательной силы, но имеют значительное общественное и политическое влияние.

Ответ студента (17.10.2016)

Органы Европейского Союза состоят из органов сообществ. В вопросах первой колонны, сообщества пользуются независимой законодательной властью, которая в европейских государствах принадлежит парламентам, избранным на выборах; исполнительной властью, принадлежащей правительствам; и юрисдикцией, принадлежащей независимым судам. В организационной системе стремились найти равновесие между сверхнациональной формой принятия решений и национальными интересами государств-членов, и, с другой стороны, между представительными органами, избранными путем демократических выборов, и органами, назначенными в административном порядке. На высшем уровне деятельностью и развитием Союза управляет Европейский Совет (The European Council), состоящий из глав государств и правительств участников Союза. Европейский Совет не принимает практических решений по делам, входящим в компетенцию Союза. Его задача - стимулировать развитие Союза и намечать общую политическую линию развития. Как совещание глав государств на высшем уровне, Совет фактически определяет задачи Союза и его отношения с государствами-членами. Совет созывается регулярно не менее одного раза в полгода, в течение полугодового председательства каждого из государств-членов. Финляндия будет председательствовать в Европейском Союзе с начала июля 1999 года до конца года. Основными институтами Союза являются Европейский парламент (The European Parliament), Совет Европейского Союза (The Council), Комиссия Европейских Сообществ (The Commission), и Суд Европейских Сообществ (The Court of Justice). Комиссия и Суд, а частично и Парламент, представляют исключительно союзные интересы. Достижению национальных целей, в свою очередь, содействует Совет. Европейский парламент Европейский парламент является представительным органом с общим количеством членов 626, которые избираются прямыми выборами в каждом из государств-членов. Из Финляндии избирается 16 депутатов. Члены Европейского парламента создают свои парламентские фракции на основе политической направленности, а не по национальности. Парламент участвует в выборе членов других институтов и может с квалифицированным большинством голосов отозвать Комиссию. Он является консультативным органом Совета и Комиссии. В законодательной работе Парламент участвует как орган, дающий свои заключения, и, частично, принимающий решения совместно с Советом. Парламент может затруднять принятие решений Советом, выдавая отрицательные заключения. Парламент участвует в обсуждении бюджета Союза и принимает окончательные решения по расходам, предоставленным на усмотрение. Парламент подтверждает, со своей стороны, принятие новых членов в Союз. Для проведения практической работы Парламент разделена на комиссии, одна из которых занимается, в частности, вопросами условий труда. Совет Действительным органом принятия решений является Совет Европейского Союза. В Совет (Совет министров) входят министры правительств государств-членов в составе, зависящем от обсуждаемого круга вопросов. Совет общих дел занимается наиболее важными из вопросов, входящих в компетенцию Совета. Он состоит из министров иностранных дел государств-членов. Вопросами охраны труда занимаются соответствующие министры государств-членов, ведающие охраной труда - министры труда или социального обеспечения. Обычно каждый совет проводит не менее двух официальных заседаний и одной неофициальной встречи в течение одного председательского срока. Совет может собираться одновременно в двух или более многочисленных составах. В Совете представлен один министр из каждого государства-члена. Однако число голосов членов Совета зависит от размера и экономического значения страны. Министры Германии, Франции, Италии и Англии, например, имеют в совете по 10 голосов, а министры Ирландии, Дании и Финляндии только по три голоса. Число голосов других стран колеблется от четырех до восьми. Общее количество голосов 87. Для квалифицированного большинства требуется 62 голоса. Законы об охране труда подтверждаются на Совете квалифицированным большинством. Все выдвигаемые на Совете вопросы обсуждаются в Комитете постоянных представителей государств-членов (Coreper), состоящем, в основном, из послов. Подготовка вопросов, до рассмотрения их в Комитете постоянных представителей, ведется в комитетах и рабочих группах. В обсуждении вопросов в рабочих группах участвуют эксперты центральных администраций и представительств государств-членов. В обсуждении вопросов охраны труда участвуют, в частности, многие присутствующие здесь служащие Министерства труда Финляндии. В рабочих группах все предложения проходят тщательную проверку, и в Комитет постоянных представителей передаются лишь те вопросы, о которых не достигли единогласия в рабочих группах. Согласованные вопросы, как правило, не рассматриваются Комитетом постоянных представителей. Из Комитета постоянных представителей на специальное рассмотрение Советом переходят лишь вопросы, оставшиеся открытыми в Комитете постоянных представителей. С точки зрения Совета главный упор в процессе принятия решений делается на подготовке вопросов в рабочих группах. В них представители государств-членов, естественно, действуют в рамках полномочий, предоставленных их министрами. Комиссия Главным рабочим органом Европейского Союза является Комиссия. В ее состав входит 20 комиссаров, которые назначаются единым соглашением правительств государств-членов на пятилетний срок. В Комиссии должен быть представлен, как минимум, один представитель из каждой страны-члена. Однако члены Комиссии в своей работе представляют не страну-члена, а исключительно Союз. В развитии законодательства Сообщества Комиссия имеет исключительное право инициативы. Все предложения должны проходить через Комиссию. В процессе обсуждения Комиссия может изменить свое предложение или снять его с повестки дня. Комиссия отвечает за выполнение решений Сообщества, контролирует соблюдение законов Союза в государствах-членах и, если требуется, возбуждает в суде Европейских Сообществ иск против государства-члена за нарушение членских обязательств. Комиссия разделена по обсуждаемым вопросам на 23 главных директората. Предложения Комиссии, как правило, основываются на законодательных проектах, которые тщательно взвешиваются в соответствующем директорате Комиссии и в его рабочих группах. Представители Комиссии имеют право участвовать в обсуждении предложения во всех правомочных органах Союза. Другие органы Суд Европейских Сообществ обеспечивает правильное применение и истолкование законодательства Сообщества. Суд по вопросам аудита контролирует расходование средств и управление рабочих органов. Совместно с центральными банками государств-членов Центральный банк Европы составляет центральную банковскую систему Европы. Ожидается, что со временем Центральный банк Европы будет иметь исключительное право на эмиссию казначейских билетов. Помимо Парламента, представительными органами являются Комитет по регионам и Комитет по экономическим и социальным вопросам, которые дают Совету и Комиссии заключения, не обязывающие последних. Они представляют знание государств-членов по разным областям и регионам.

Читайте также